Abstract

In recent years, Aboriginal peoples in remote and northern regions of Canada have become increasingly involved in mining activities. In order to take advantage of the significant benefits that mining can offer, Aboriginal communities conclude Impact and Benefit Agreements (IBAs) with mining companies and occasionally with governments. IBAs, usually confidential, reinforce the involvement of Aboriginal communities in mining projects and guarantee the communities that they will receive benefits that will compensate them for any potential harmful impacts resulting from such projects. The benefits can vary significantly among IBAs, but in general, such an agreement offers business and employment opportunities and opportunities for sharing in the profits of the mining operations, as well as income from royalties and significant economic spin-offs.

Not all the outcomes of the operation of a mine and the implementation of an MA are positive. There are also certain risks involved, and both the environment and the Aboriginal communities can be affected. For example, pollution can have an impact on water, wildlife and flora; revenues generated by the IBA may not be equally distributed; social structures can break down; and traditional and mixed economies may be disrupted. If these impacts are not fully managed, they can have serious consequences for susceptible Aboriginal communities, both during the operation of a mine and after its closure, and they can compromise the sustainability of Aboriginal communities. IBAs are currently not adequately formulated to minimize the cultural and socio-economic risks to Aboriginal communities from both mining projects and the agreements themselves. Moreover, it must be noted that, as yet, no formal decision-making framework for managing these risks has been built into IBAs.

This study consists of two components. In the first, a review of available documentation on IBAs, particularly the Raglan IBA (Nunavik, Northern Quebec), leads us to question whether these agreements actually further the establishment of sustainable Aboriginal communities. Because of the numerous gaps in IBAs, they may be unable to contribute to the achievement of this objective. For example, IBAs do not fully cover the socio-economic development and economic diversification of Aboriginal communities affected by mines, particularly after their closure. Moreover, IBAs do not always attach the necessary importance to management of the socio-economic and cultural risks posed by their implementation and by mining operations. In the second component of the study, we apply a risk-management decision framework to the Raglan mine and IBA as a case study. Of the frameworks available to us, we decided to base our approach on the Health Canada Decision-Making Framework for Identifying, Assessing and Managing Health Risks. Although this framework was not designed for purposes of managing the cultural and socio-economic risks associated with mines and IBAs, it nevertheless provided us with information that will be useful in work on existing and future risk-management approaches. Based on our study, we consider it essential that a formal framework be put in place to manage the consequences and risks posed by mines and IBAs to Aboriginal communities.

We believe that if a formal decision-making framework was incorporated into the Raglan MA and other similar agreements, and if risks were minimized and benefits maximized, mining operations and IBAs could be instrumental in the building of sustainable Aboriginal communities, even after mines have closed.

Alternate abstract:

La participation des Autochtones à l’exploitation minière s’est accrue considérablement au cours des dernières années dans les régions éloignées et nordiques du Canada. Pour profiter des avantages importants que peut procurer l’exploitation minière, les communautés autochtones signent des ententes sur les répercussions et les avantages (ERA) avec les compagnies minières et, à l’occasion, avec les gouvernements. Les ERA, généralement confidentielles, confirment la participation des communautés autochtones aux projets d’exploitation minière et garantissent à ces communautés qu’elles recevront des avantages pour compenser les éventuels effets nuisibles des projets. Ces avantages peuvent varier considérablement d’une ERA à l’autre, mais, en général, une ERA offre des possibilités d’emploi et d’affaires, des revenus provenant des redevances et du partage des profits de l’exploitation minière ainsi que des débouchées économiques importants. L’exploitation d’une mine et l’exécution de FERA ne comportent pas que des effets positifs. Elles présentent aussi des risques et elles peuvent avoir des répercussions sur l’environnement et sur les communautés autochtones, en matière, par exemple, de pollution de l’eau, de la faune et de la flore, de disparité dans la distribution des revenus provenant des ERA, de désorganisation des structures sociales et de perturbation des économies traditionnelles ou mixtes. Si ces effets ne sont pas gérés intégralement, ils peuvent avoir de graves conséquences pour les communautés autochtones vulnérables, autant après la fermeture de la mine que durant son exploitation, et ils peuvent compromettre la durabilité des communautés autochtones touchées. Or, les ERA, telles qu’elles sont formulées actuellement, sont sous-outillées pour minimiser les risques culturels et socio-économiques que les projets miniers et ces ententes elles-mêmes font peser sur les communautés autochtones. De plus, force est de constater qu’aucun cadre décisionnel formel de gestion de ces risques n’a encore été incorporé aux ERA.

Cette étude se divise en deux volets. En premier lieu, un examen des documents disponibles sur les ERA, particulièrement FERA Raglan (Nunavik, Nord du Québec), nous amène à nous demander si ces ententes contribuent à la durabilité des communautés autochtones. Comme les ERA comportent plusieurs lacunes, il se pourrait qu’elles ne puissent contribuer à l’atteinte de cet objectif. Par exemple, les ERA ne traitent pas entièrement la question du développement socio-économique et de la diversification économique des communautés autochtones touchées par le projet minier, particulièrement après la fermeture de la mine. De plus, les ERA n’accordent pas toujours l’importance voulue à la gestion des risques socio-économiques et culturels découlant de leur mise en oeuvre et du projet minier. En second lieu, nous appliquons un cadre décisionnel pour la gestion des risques au projet minier et à FERA Raglan, à titre d’étude de cas. Parmi les cadres dont nous disposions, nous avons retenu le Cadre décisionnel de Santé Canada pour la détermination, l ’évaluation et la gestion des risques pour la santé afin d’orienter notre démarche. Ce cadre n’a pas été conçu pour la gestion des risques culturels et socioéconomiques liés aux projets miniers et aux ERA. Nous avons néanmoins pu en tirer des éléments d’information intéressants qui serviront à alimenter les approches de gestion des risques actuelles ou à venir. Notre étude nous permet de soutenir qu’il est essentiel de mettre en place un cadre formel afin de gérer les conséquences et les risques que les projets miniers et les ERA présentent pour les communautés autochtones. Nous croyons que si FERA Raglan et les autres ententes du même type étaient dotées d’un cadre décisionnel formel et que si les risques étaient minimisés, et les avantages maximisés, les projets miniers et les ERA pourraient jouer un rôle déterminant dans l’édification de communautés autochtones durables, surtout après la fermeture de la mine